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“卖地收入”为何转由税务部分征收了?

2021年6月4日, 财政部等四部门发布了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。《通知》指出,将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入,全部划转给税务部门负责征收。

该通知一出,引发社会广泛关注,人们关心的是:该政策是否终结土地财政?未来的房地产怎么走?

土地财政(财政)是理解中国房地产经济的关键“钥匙”。

首先,可以很明确地说,国有土地使用权出让收入划转给税务部门征收,并不意味着土地财政的终结。原因有二:一是土地使用权出让收入只是从自然资源部门划转给税务部门征收,征收的主体依然在地方,而不是上面;二是即便上面征收国有土地使用权出让金,也必然要下拨返还给地方,因为目前没有任何一项财政收入可以替代如此巨额的土地财政。

那么,这一政策背后的深意是什么?

或许,事实与很多媒体理解的恰恰相反。国有土地使用权出让收入划转给税务部门征收,与土地财政依赖度增加和专项债规模扩大有关。

2020年,受疫情冲击,地方政府的税收收入下降,更加依赖于土地使用权出让金收入。这一年,全国国有土地使用权出让收入84142亿元,同比增长15.9%,创下了新记录;而全国地方一般公共预算本级收入100124亿元,同比下降0.9%。全国国有土地使用权出让收入与全国地方一般公共预算本级收入的比例是84.03%。源自税收的一般公共预算收入下降,而土地使用权出让收入大幅增加。可见,地方政府对土地财政的依赖度进一步扩大了。

具体到城市。全国300个城市的土地出让金总额高达5.9万亿,同比增长16%。上海、杭州、广州、南京、北京等14个城市突破了千亿大关。土地财政依赖度超过100%的城市有20个。土地财政依赖度超过50%的城市有40个。以西安为例,2020年该市土地出让收入为1058亿元,一般公共预算收入为724.1亿元,土地财政依赖度高达146.11%。

我们再看专项债。近几年,中国地方债规模迅速增加,地方债务余额在2017年超过了国债余额。值得注意的是从2017年开始,地方债中的一般债券发行规模持续下降,而专项债规模快速增加。2020年地方一般债券限额只有9800亿元,专项债限额达37500亿元。2021年新增地方政府债务限额42676亿元。其中,一般债务限额只有8000亿元,专项债务限额达34676亿元。

我需要解释一下一般债券和专项债券的区别。一般债券是地方政府以当地税收为担保发行的债券,主要用于一般性公共开支,如教育、医疗等。专项债是地方政府为专项具体工程如基建、棚改等发行的债券,主要用地方政府性基金来偿还。政府性基金收入主要是什么?土地使用权出让金。2020年全国地方土地使用权出让收入占全国地方政府性基金预算收入的比重是93.56%;2021年前4个月,这个比例是92.5%。

专项债与房地产有什么关系?

专项债与房地产、基建、土地财政高度关联,专项债主要投放与土地相关的基建,如通水、通电、通路、通燃气、通网络、通地铁,然后带动土地升值和房地产发展,创造土地财政收入,然后偿还专项债。可以这么理解,专项债是土地的债券化,地方政府用土地债券化的方式先获得资本,然后用土地使用权出让金来还债。

最近几年发行了这么多专项债,专项债的平均周期目前是五年,未来三到五年是地方政府的还债高峰期,这意味着未来几年地方政府还得依赖“卖地”来还专项债。

地方政府为什么不多发一般性债券、少发专项债,以减少对土地财政的依赖度?

地方政府债券基本由国有商业银行及金融机构持有,四大行持有规模接近50%。国有商业银行购买政府债券,倾向于土地锚,而不是税收锚。如果将地方债额度调配给一般债券,银行购买积极性会下降。为了获取更多的融资,地方政府倾向于以土地收入为担保发行专项债。专项债发行越多,土地债券化规模越大,地方政府的土地财政依赖度越高、债务规模越大。

理解了土地财政和专项债,我们再来分析“国有土地使用权出让收入划转给税务部门征收”。过去,财政部门以土地收入为担保发行专项债,还债要靠“卖地”,但是“卖地”收入征收,财政部门说了不算,得看自然资源部门的脸色。土地财政依赖度越高,财政部门对自然资源部门的依赖度越高。

这会削弱地方政府的债务信用,还可能引发地方债务的不确定性风险。自然资源部门将专项债投放到基建上,然后通过“卖地”赚取收入,但不对负债直接负责,也不对当地的财政支出直接负责。自然资源部门允许地产商分期付款,还有一些返还。自然资源部门的征收更具“灵活性”,但是可能会对财政部门带来收入压力。财政部门需要统筹当地的所有财政开支与收入,但对收入大头的土地出让金缺乏征收权。如此,地方财政的开支刚性与征收柔性发生冲突,在财政约束软化的环境下,可能放大地方债务风险。最近一些年,一些地方大建大改,财政部门借了不少钱,包括专项债,但是征收回来的土地出让金,还不够覆盖债务,结果财政入不敷出,债务问题凸显。

疫情以来,地方财政收入压力增加,负债率上升,地方各项收入向税务部门统一归口,如税务部门统一征收社会保险费和土地使用权出让金。如此更有利于财政部门统筹财政的开支与收入,强化土地使用权出让金征收的刚性,更好地保障地方财政收入。由于国税和地税合并,上面虽然不能抽走,但可以更好地掌控土地使用权出让金。

所以,国有土地使用权出让收入划转给税务部门征收,背后并不是终结土地财政,而是土地财政依赖度提高,专项债规模和比例扩大,地方财政收入和债务压力增加。由于土地使用权出让收入占大头,划转过后的税务部门也就成为了名副其实的“土地财政”部门。

文 | 智本社

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